Près de quarante ans après sa création, la décentralisation a du mal à prendre pied. Et si l’on réhabilitait ce qui fonctionnait dans le système des chefs de section, sans ses dérives répressives ? Pour y voir clair, il faut d’abord comprendre cette structure — et ce qui a fait son efficacité.
Issu du milieu paysan mais créé par l’État, le chef de section a longtemps été une figure clé du pouvoir en milieu rural haïtien. À la fois agent de l’État et acteur communautaire, il incarne la rencontre entre deux logiques décrites par J. Despeignes : la domination légale de l’État territorial, fondée sur la loi et l’administration et l’autorité coutumière de l’État segmentaire, enracinée dans les traditions et les usages ruraux.
Son rôle ambivalent — entre contrôle administratif, gestion des conflits et influence culturelle — a fait de lui un personnage emblématique de la politique haïtienne. Même après sa disparition officielle en 1987, remplacé par les collectivités territoriales, le chef de section demeure dans la mémoire collective une figure symbolique de la gouvernance rurale et le reflet de la persistance des structures traditionnelles.
Tirant son autorité de l’armée, le chef de section assurait la police des campagnes en raison de sa notoriété locale. Souvent héritier d’une fonction transmise de père en fils, il connaissait intimement les réseaux sociaux, culturels et religieux du monde paysan — hougans, cultivateurs, sociétés secrètes, chefs de rara, etc
Pendant les guerres civiles, il agissait comme chef militaire local, enrôlant - parfois de force il est vrai - les paysans pour soutenir telle ou telle faction en échange d’un pouvoir étendu.
Ainsi, le chef de section apparaît comme une figure à la fois politique, économique et sociale, pivot du contrôle de l’État sur les campagnes et garant d’un ordre fondé sur la hiérarchie et la coercition.
Ce qu'il faut préserver
La distinction entre le chef de section et l’ougan (prêtre vaudou) est souvent floue, beaucoup de chefs de section étant eux-mêmes vaudouisants. Cette proximité entre pouvoir administratif et pouvoir religieux structure en profondeur la société rurale. Ce qui lui donne une plus grande proximité avec ses administrés.
Le chef de section exerce une double autorité. En tant que représentant de l’État, il incarne la force répressive et la loi et en tant qu’initié du vaudou, il agit comme médiateur spirituel, dépositaire d’un pouvoir invisible auquel les paysans accordent une grande confiance.
L’ougan, quant à lui, occupe une position dominante dans la hiérarchie sociale. Son prestige et son influence en font un relais de contrôle pour l’État, tout en consolidant son autorité morale sur le peuple. Cette fusion entre pouvoir politique et religieux a longtemps permis de maintenir la cohésion — mais aussi la soumission — du monde rural.
Cet aspect positif du système ne doit cependant pas nous faire oublier l’origine de cette structure. Le chef de section trouve son origine dans la figure du « commandeur » de l’époque coloniale, chargé de surveiller et de punir les esclaves pour le compte des colons. Selon Pierre Raymond Dumas, cette continuité illustre la persistance des logiques de domination et de contrôle social héritées du système esclavagiste. Ce système est complété et appliqué par héritage du modèle du shérif américain après le départ des occupants en 1934. Aux États-Unis, il est élu dans les counties par des électeurs disposant d’un minimum de capacités, ce qui permet de maintenir cette structure par le biais des élections.
Mais en Haïti, nous ne sommes pas opposés à l’élection des collectivités territoriales ; toutefois, certaines procédures dépassent la capacité de compréhension de nombreux paysans. L’exigence de ce processus particulier et nouveau est trop élevée, alors même que nous parlons de mobilisation seulement à la veille de chaque élection, sans programme d’éducation civique permanent.
De plus, le Conseil d’administration de la section communale (CASEC), qui joue le rôle de police rurale en tant que chef de police de la commune, a certes remplacé les chefs de section et devrait assumer les mêmes fonctions. Cependant, les moyens financiers et tout ce qui concerne la sécurité ne sont mentionnés nulle part et ne semblent pas constituer une préoccupation du législateur. Dès lors, sans autonomie financière, la commune devient une simple poudre aux yeux.
Il convient de signaler que la police rurale devrait être accompagnée d’une structure de tribunal de paix, juge de proximité…
En troisième lieu, s’agissant du Conseil départemental, l’article 78 dispose que chaque département est administré par un Conseil de trois membres élus pour quatre ans par l’Assemblée départementale. Dans le même temps, les articles 85 et 86 prévoient la nomination par l’Exécutif des délégués et vice-délégués, ce qui a créé une forme de double emploi conduisant à des conflits d’intérêts, notamment entre les villes de province et les campagnes.
De Toussaint Louverture aux Duvalier, le chef de section est resté un instrument d’autorité, prolongeant un modèle coercitif qui maintenait le paysan dans la dépendance et faisait survivre, au cœur de la société haïtienne, l’héritage du pouvoir colonial. Sans nier cette dimension répressive, une réforme pourrait néanmoins en sauver l’essentiel : proximité avec le monde rural, respect de la loi et maintien de la paix
Une lente évolution institutionnelle
Depuis 1846, les constitutions haïtiennes ont reconnu l’existence de la section rurale sans lui accorder un cadre administratif stable.
Il a fallu attendre la Constitution de 1950 pour placer la section sous la tutelle de la commune. La loi fondamentale de 1957 institue ensuite un conseil d’administration ; les textes duvaliéristes relatifs aux sections communales iront dans le même sens.
Mais faute de réformes concrètes, le Code rural de 1962 demeure la principale base légale encadrant la vie rurale. Il illustre à la fois la lenteur des changements institutionnels et la résistance des structures héritées du passé.
La Constitution de 1987 a voulu aller plus loin en prescrivant la décentralisation, sans que celle-ci ne devienne réellement effective.
Sous la présidence de Jean-Bertrand Aristide (févr. 1991- sept. 1991 ; 1994-1999 et 2000-2004), les chefs de section furent transférés de l’armée à la justice par simple communiqué — décision ensuite annulée par le gouvernement Nérette-Honorat, révélant les tensions politiques autour de leur statut. Le décret de Prosper Avril prévoyant leur élection fut à son tour abandonné après le rejet des populations rurales. Après le coup d’État de 1991 et l’arrivée des troupes de l’ONU, la police rurale fut démantelée, entraînant la disparition définitive du poste de chef de section.
Le retour d’Aristide en 1994 symbolisa non seulement la fin d’une crise politique, mais aussi la revanche des masses rurales longtemps soumises à cette figure d’autorité héritée du commandeur colonial. Ce moment marqua le début d’une nouvelle ère politique, portée par l’aspiration des paysans à plus de dignité, de liberté et de démocratie locale.
Un objectif qui est encore loin d’être atteint car on constate, hélas, que l’élargissement des responsabilités de certaines mairies s’est accompagné d’une multiplication des accaparements et des scandales fonciers. On ne relevait pas de tels abus sous le règne des chefs de section. Résultat : dans de nombreuses zones, les paysans ne se sentent plus en sécurité.
Ce qui montre que la décentralisation piétine. Elle risque d’être un vœu pieux, car trop souvent, nous, Haïtiens, avons la fâcheuse habitude de tout démolir — y compris ce qui marche — pour ensuite « réinventer la roue », au lieu de conserver l’efficace et d’écarter ce qui dysfonctionne, notamment dans le système des chefs de section.
À la veille des élections, il est temps que celles et ceux qui aspirent à diriger le pays s’engagent réellement en faveur de la décentralisation. Car les paysans représentent plus de 80 % de la population haïtienne : ils méritent enfin d’être entendus et pleinement pris en compte. Sans eux, il n’y aura ni développement ni démocratie — ne l’oublions pas.
Dr. Emmanuel Charles
Avocat et sociologue
