La question des décharges, un casse-tête (3e partie)

En tant qu’organe de contrôle, le Parlement est l’institution chargée de juger la gestion des comptables de deniers publics. Il se trouve que ses membres sont aussi, en leur qualité de dirigeants du bureau parlementaire, les propres gestionnaires du budget de l’Assemblée nationale.

On constate que les parlementaires — et notamment les membres du bureau — agissent souvent pour leur propre compte, en se dispensant eux-mêmes d’un véritable contrôle. Comme le dit le proverbe haïtien : « Moun ki kay pè a pa janm mouri san batèm. » (« Celui qui vit chez le prêtre ne meurt jamais sans avoir été baptisé ») Autrement dit, ces parlementaires, bien placés dans l’appareil institutionnel, ne manquent jamais l’occasion de se blanchir eux-mêmes avant de quitter leur fonction. Une illustration parfaite d’une pratique où l’on agit à la fois comme juge et partie ?

Depuis 1995 — soit huit ans après l’adoption de la Constitution de 1987 et la mise à l’écart politique des serviteurs de l’ancien régime — , chaque chef d’État semble avoir développé sa propre manière d’agir en contradiction avec la Constitution. Certains la laissent officiellement en vigueur tout en la violant ponctuellement ; d'autres gouvernent comme si elle n’existait plus ; et certains encore mettent de côté les articles jugés « encombrants », les reléguant en veilleuse.

C’est ce qu’a d’ailleurs fait le général-président Prosper Avril, qui, à l’époque, s’est heurté à une trentaine d’articles susceptibles de gêner son action. D’un certain point de vue, cette reconnaissance de l’obstacle constitutionnel pourrait être interprétée comme une forme d’honnêteté — difficile à accepter, certes — mais révélatrice. Car comment imaginer qu’un militaire de sa trempe, dans un contexte de transition vers la démocratie, puisse réellement se soumettre aux exigences constitutionnelles ?

Celui qu’on surnommait « l’intelligent Avril » — selon les mots de François Duvalier — semblait feindre d’ignorer qu’une Constitution est une œuvre indivisible. Il n’était pas le seul : quasiment tous les chefs d’État ont cédé à cette tentation. Or, on ne saurait en séparer les articles « bons » de ceux jugés « mauvais » selon les circonstances. En réalité, la violation d’un seul article fragilise tout l’édifice : la Constitution agit comme un souffle, elle s’applique à tout, et frappe tout, telle une onde de choc.

L’amendement d’une Constitution relève du Parlement, mais peut lui-même devenir source d’instabilité. En effet, le Parlement peut être inexistant ou politiquement inopérant, ou encore surgir un contexte révolutionnaire nécessitant l’adoption d’un nouveau régime — comme ce fut le cas après le départ de la famille Duvalier.

S’il est impératif de sortir de cette logique répétée de violation de la Constitution. Et si la confusion règne dans les textes, c’est aussi souvent à cause d’un excès de détails dans la Constitution, un manque de précisions dans la loi, et l’absence persistante de lois d’interprétation. Dans d’autres pays, les constitutions sont beaucoup plus brèves et nécessitent rarement de lois d’interprétation pour être comprises. À défaut, ce sont parfois des décrets bien encadrés qui remplissent temporairement le rôle régulateur de la loi

La pratique des décrets

Nous avons remarqué un certain artifice législatif dans la manière dont les parlementaires manipulent les articles dits « transitoires » et ceux qui sont supposés avoir une validité permanente. Dans une transition qui n’en finit pas — pour reprendre l’expression d’un célèbre journaliste — ces articles censés être provisoires régissent en fait des éléments essentiels de la vie constitutionnelle. À bien y regarder, ce sont des articles fondamentaux. L'article transitoire auquel il est si souvent fait recours a, dans bien des cas, répondu aux attentes populaires à travers les décisions de leurs mandataires.

Ainsi, on ne saurait considérer comme un péché mortel le recours aux décrets présidentiels en vertu de l’article 136 de la Constitution, dans un but de préservation de la continuité de l’État. D’ailleurs, le Conseil Électoral Provisoire, mis en place pour les élections du 29 novembre 1987, fonctionne encore aujourd’hui sur la base d’un article transitoire, en violation flagrante de la Constitution, mais accepté par consensus politique.

Il faut reconnaître que le vide comblé par les articles transitoires est aussi crucial que les mécanismes permettant au président de légiférer temporairement par décret pour résoudre une impasse sociopolitique ou économique. L’expérience accumulée montre qu’à cause des ambiguïtés dans la rédaction de certains articles, une révision linguistique et conceptuelle s’impose.

Qui ne se rappelle les décrets pris entre 2004 et 2006 par le gouvernement provisoire Alexandre-Latortue, dirigé par un ancien magistrat de la Cour de cassation. Cette équipe avait adopté plusieurs textes réglementaires, dont certains — à l’exception notable de celui relatif à la décharge accordée aux anciens ministres, critiqué par la constitutionnaliste Mirlande Manigat — étaient justifiés par la nécessité de garantir la continuité légale de l’État, malgré les circonstances exceptionnelles.

Dans un pays au système traditionnel, avec une Constitution inadaptée, des institutions incomplètes et une chaîne de décisions constamment entravée, l’application des décrets présidentiels devient une nécessité du système, voire une réponse systémique.

Les constitutionnalistes, à tort ou à raison, ne manqueront pas de critiquer les dirigeants. Certains sont plus exigeants que d’autres dans la défense des principes démocratiques, même lorsque la finalité recherchée est la même. Depuis 38 ans, Haïti se débat pour instaurer une démocratie effective, sans jamais parvenir à sortir complètement de la logique de transition.

Pour paraphraser feu Frankétienne, le génie haïtien, « nous avons renversé la dictature des Duvalier, mais nous n’étions pas prêts pour la démocratie, au vrai sens du terme. Peut-être fallait-il d’abord identifier les axes du système démocratique compatibles avec les mentalités haïtiennes, plutôt que de plaquer un modèle sans fondement socioculturel local.

Dans cette optique, il ne s’agit pas d’un « coup de force démocratique » ou d’un retour autoritaire, comme aurait pu le suggérer le général-président Prosper Avril, mais plutôt de la poursuite, à sa manière, de la lutte pour l’État de droit, selon le rêve et la réalité du peuple haïtien.

La Constitution, dans sa conception, devrait refléter le vécu quotidien de la population, tout en tenant compte des capacités réelles du pays à dépasser certaines pratiques traditionnelles pour s’adapter aux exigences de la mondialisation et aux dynamiques internationales.

Dans un système institutionnel bien charpenté, où la Constitution garantit l’existence et le bon fonctionnement des institutions, le problème de recours aux décrets ne se poserait même pas. Il ne s’agit pas ici de défendre une « démocratie à l’haïtienne », ce qui serait absurde dans un contexte mondialisé.

Cependant, même dans une démocratie stable, la seule absence du Parlement ne devrait pas suffire à justifier, sur une base formelle, l’adoption de décrets ayant force de loi, notamment pour accorder ou refuser la décharge à des fonctionnaires publics.

Le pire, c’est que ces textes s’achèvent souvent par une formule juridiquement contestable : « Le présent décret abroge toutes lois qui lui sont contraires. »

Ce genre de clause constitue une gifle non seulement à la hiérarchie des normes, mais aussi une preuve supplémentaire que les effets d’une transition mal clôturée peuvent perdurer sous une autre forme, même après l’élection de dirigeants constitutionnellement investis.

La cause au mimétisme ?

On a l’impression de nos dirigeants n’ont foi que dans la transition. Depuis 1986, Haïti est enfermée dans une transition permanente, où l’illégitimité structurelle cohabite avec une légalité démocratique intermittente.

Ce chaos constitutionnel justifie la pratique persistante du gouvernement par décret, dès qu’une procédure devient irréalisable dans les délais prévus — comme ce fut le cas avec l’article 233, déjà mentionné.

Beaucoup attribuent nos difficultés au mimétisme, perçu comme une forme d’aliénation héritée de la colonisation. Il demeure toutefois légitime, dans une perspective de modernisation, de procéder à une comparaison raisonnée avec les pratiques judiciaires des pays développés, notamment pour adapter certains mécanismes, comme celui de la décharge, actuellement placé sous la compétence exclusive de la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif.

Cependant, une imitation rigide et non contextualisée des structures administratives des anciennes puissances coloniales serait une erreur. Une telle démarche devrait plutôt servir de socle à une réflexion approfondie en vue d’une réforme institutionnelle plus cohérente et efficace.

Emmanuel Charles

Docteur en droit et constitutionnaliste